Início > Cooperação > Cooperação Artigos
 
Cooperação Bilateral e Multilateral

Por Francisco Curinha [1] e Paula Angleu [2]

1. Introdução Histórica
A cooperação aduaneira entre os países da CPLP começou de uma forma tímida.

Após um compreensível afastamento inicial, cedo se percebeu a importância do conforto de um passado e de uma língua comuns (já falada por mais de 200 milhões de pessoas).

O percurso, embora com algumas dificuldades, mas nunca com desinteresse, já vai longo. O envolvimento de Portugal nas obrigações comunitárias, a guerra que grassou em Angola e Moçambique e a instabilidade política na Guiné-Bissau, foram, ao longo dos anos, condicionantes do desenvolvimento da cooperação multilateral.

Também o facto de os países estarem integrados em blocos e áreas diferenciados (União Europeia, Mercosul, CEDEAO, SADC, UEMOA, etc.), contribui para que os desafios da cooperação sejam ainda maiores, mas também mais ricos os seus resultados.

O primeiro pedido de cooperação data de 1977, ano em que a Guiné-Bissau solicitou assistência técnica à Administração Aduaneira Portuguesa a qual culminou com a deslocação de um técnico das Alfândegas Portuguesas àquele país.

Foram sendo organizadas diversas acções, quase sempre de cariz bilateral, com especial incidência no acolhimento de funcionários das Administrações Aduaneiras da CPLP para frequência de estágios em Portugal.

Também no âmbito da informação, foram sendo enviados livros técnico- -aduaneiros, manuais, circulares e documentação avulsa, bem como os exemplares da Revista “Alfândega” .

Mas cooperação também é solidariedade e, no caso da CPLP, este é dos vectores mais importantes e basilares.

Fala-se de solidariedade quando se constata que as Administrações Aduaneiras têm níveis e patamares de desenvolvimento muito diferentes, mas também se fala de solidariedade quando, a 11 de Setembro de 1999, o Conselho de Segurança das Nações Unidas se reuniu para discutir a situação em Timor-Leste, por iniciativa do Brasil, então membro não permanente.

Em 1983, por iniciativa da Administração Aduaneira Portuguesa, teve lugar em Lisboa a I Conferência de Directores-Gerais das Alfândegas dos Países de Língua Oficial Portuguesa . O objectivo era o de promover a cooperação técnica e a assistência mútua entre as diversas Alfândegas. Estes encontros anuais sucederam-se nos diversos países, sendo que este ano já se vai cumprir, em Angola, a XXI Conferência .

Também em 1983 se deu outro passo importante no quadro da cooperação multilateral. Com efeito, foi nesse ano que, pela primeira vez, se reuniu o Grupo de Trabalho da CPLP sobre o Sistema Harmonizado , cujos trabalhos foram interrompidos de 1997 a 2001, sendo retomados em 2002, em Portugal.

Ao longo destes 20 anos, muita coisa mudou.

A constatação da necessidade de uma convergência de esforços, a tranquilidade trazida com o fim das guerras, nomeadamente em Moçambique e Angola, a necessidade de reorganizar as Instituições Aduaneiras e prepará-las para os novos desafios, tentando minorar as assimetrias existentes, tornou clara a necessidade de se elaborar um programa de cooperação e assistência técnica multilateral.

Neste contexto, na XVII Conferência que teve lugar no Recife (Brasil) em Novembro de 2001, já a Delegação Portuguesa propunha a elaboração de um projecto de Programa de Assistência Técnica Aduaneira para a Modernização das Alfândegas e suas Reorganizações, a que chamou Programa PATAMAR .

Foi, entretanto, criado um Grupo de Trabalho para discussão das necessidades e elaboração do projecto, que se reuniu em Maputo (Moçambique), em Maio de 2003 e que contou com a presença da DGAERI, enquanto organismo potencialmente financiador de algumas acções constantes do referido projecto de programa. O Programa, agora denominado Programa Integrado de Cooperação e Assistência Técnica - PICAT , com a duração de 3 anos, foi aprovado na XIX Conferência , que teve lugar na mesma cidade, em Fevereiro de 2004.

Por último, uma referência à cooperação e assistência técnica bilateral que tem sofrido um grande incremento, sendo Portugal o destinatário, quase exclusivo, dos pedidos de alguns dos países lusófonos, como é o caso de Angola, Cabo Verde, Timor-Leste, S. Tomé e Príncipe e, num futuro próximo, Guiné-Bissau e Moçambique.

2. O Papel Desempenhado pela Conferência de Directores-Gerais dos Países da CPLP
A Conferência de Directores-Gerais das Alfândegas dos Países Membros da CPLP é, desde 1983, um fórum de debate sobre as experiências, necessidades e preocupações que a todos perpassam.

Com efeito, esta é uma comunidade que se caracteriza por ter entre os seus Membros países de quatro continentes, que integram espaços económicos diversos e com desenvolvimentos económicos desiguais mas que tem também uma vertente universalista, ou seja, os laços culturais que os unem e a língua comum com que se expressam.

A globalização da economia exige às Instituições Aduaneiras a harmonização de procedimentos e igual nível de desenvolvimento para fazer face, com sucesso, ao binómio facilitação/controlo.

Neste contexto, a Conferência de Directores-Gerais é um espaço onde, sem constrangimentos, se dá voz aos países que a integram, se analisam as diferentes realidades e se propõem soluções.

Por vezes, optou-se mesmo por subordinar a Conferência a um determinado tema, eleito pelas partes como matéria privilegiada de debate. Foi o que aconteceu, por exemplo, na XVI Conferência, que teve lugar em Angola, em 2000, cujo tema foi “ As Alfândegas face aos Desafios do III Milénio ”.

Já aconteceu, também, convocar-se uma reunião extraordinária de Directores--Gerais, justificada pela urgência e importância da matéria em causa. Foi o caso da Reunião Extraordinária de Directores-Gerais , que teve lugar em Luanda, em 2004, para debate e aprovação do Projecto sobre a Língua Portuguesa (PROLIP) de que adiante se fala mais pormenorizadamente.

O Director-Geral das Alfândegas de Portugal (Dr. Celestino Geraldes), dizia, na intervenção que fez durante a XV Conferência, em S. Tomé, no ano de 1999, referindo-se às decisões tomadas naquele fórum que “ não se trata de decisões espectaculares que modifiquem de um momento para o outro a perfomance das nossas administrações mas, antes … um trabalho continuado e persistente da cooperação aduaneira dimensionado para o cumprimento eficaz da nossa missão, que depare no seu dia a dia com novos desafios a vencer. ”

De facto, as decisões emanadas das Conferências não modificam de um momento para o outro a eficiência e eficácia da actividade aduaneira mas têm contribuído, de forma bem visível, para o desenvolvimento e modernização das Instituições Aduaneiras dos Estados Membros da CPLP.

É exemplo disso o já referido Programa PICAT, programa multilateral que envolve todas as Administrações Aduaneiras da CPLP e que foi elaborado com base nas necessidades de assistência técnica que cada país apresentou.

Também o Projecto da Língua Portuguesa (PROLIP) foi elaborado com vista a facilitar a presença e intervenção dos países lusófonos em Organizações Internacionais, nomeadamente na OMA.

Das vinte Conferências que já tiveram lugar, é difícil e, até injusto, destacar algumas. Não querendo fazer distinções deselegantes, também não pode esquecer-se aquelas que, pela conjuntura em que tiveram lugar, de alguma forma se destacaram:

  • IV Conferência, em 1986 – em que se assinaram as convenções sobre assistência técnica, sobre assistência mútua administrativa em matéria de tráfico ilícito de estupefacientes e sobre prevenção, investigação e repressão das infracções aduaneiras;
  • X Conferência, em 1993 – em que foi aprovada a Convenção que Institui a Conferência de Directores-Gerais das Alfândegas dos Estados de Língua Oficial Portuguesa e o respectivo Secretariado Permanente , proposta por Moçambique durante a VII Conferência;
  • XIV Conferência, em 1998 – que contou com Macau, pela primeira vez, como observador;
  • XV Conferência, em 1999 – em que participaram como observadores Timor, pela primeira vez, com um representante do Conselho Nacional da Resistência Timorense (CNRT) e um representante de Macau, já integrado na República Popular da China como Região Administrativa Especial de Macau;
  • XVIII Conferência, em 2002 – em que, pela primeira vez, se fala da necessidade de elaboração de uma Carta Ética para as Administrações Aduaneiras da CPLP;
  • XIX Conferência, em 2004 – em que Timor-Leste participa, pela primeira vez, como país independente e em que se aprova o PICAT I;
  • Reunião Extraordinária, em 2004 – onde foi adoptado o Projecto da Língua Portuguesa (PROLIP);
  • XX Conferência, em 2005 – por ter sido o primeiro evento da CPLP que teve lugar em Timor-Leste e onde, com base num Projecto de Código de Conduta apresentado pela Administração Aduaneira Portuguesa, foram aprovados os Princípios de Conduta Ética para as Administrações Aduaneiras da CPLP .

Por último, cabe destacar o papel desempenhado pelo Secretariado Permanente, cuja existência foi consagrada na Convenção que Institui a Conferência de Directores-Gerais das Alfândegas dos Estados de Língua Oficial Portuguesa , cujas funções, por vontade unânime das Partes, têm sido desempenhadas pela Administração Aduaneira Portuguesa, mais concretamente pela Direcção de Serviços de Cooperação Aduaneira e Documentação.

O Secretariado Permanente é um órgão da Conferência (a par do Conselho de Directores-Gerais) e é com base nas suas atribuições que, na DSCAD, se procede à coordenação e aplicação do Programa PICAT, organizando-se as respectivas acções, nomeadamente as questões de conteúdo e as questões de logística relacionadas com as deslocações dos elementos que integram as Delegações Portuguesas, se solicita à DGAERI o financiamento de um elemento das Administrações Aduaneiras mais carenciadas para participação nos diversos eventos e se procede à avaliação das acções e da execução anual do Programa.

Por questões de racionalização de recursos humanos e porque se tratam de acções cujos procedimentos organizativos são idênticos, também cabe ao Secretariado Permanente coordenar toda a cooperação bilateral e multilateral existente entre a Administração Aduaneira Portuguesa e as restantes Administrações Aduaneiras da CPLP que a solicitem, organizando as respectivas acções a dando apoio aos técnicos nelas envolvidos.  

3. O Projecto para a Promoção da Língua Portuguesa como Língua de Trabalho em Reuniões e Organizações Internacionais - - PROLIP
Na Declaração de S. Tomé, subscrita pelos Chefes de Estado e de Governo dos Países Membros da CPLP, durante a sua V Cimeira (26 e 27 de Julho/2004) sublinhava-se a “ importância da promoção da utilização da Língua Portuguesa em organizações internacionais que tenham o Português como língua de trabalho ”.

Sensíveis a esta matéria, os Directores-Gerais das Alfândegas dos Países Membros da CPLP agendaram o assunto para a sua XIX Conferência que teve lugar em Maputo, de 18 a 20 de Fevereiro de 2004, referindo no ponto 2 da respectiva Declaração “ apoiar e participar no processo conducente à adopção da Língua Portuguesa em organizações internacionais, particularmente na OMA ”.

De acordo com a Convenção que cria o Conselho de Cooperação Aduaneira e o Regulamento Interno do Conselho, a OMA tem como línguas oficiais o Inglês e o Francês. No entanto, para determinadas matérias em concreto são utilizadas outras línguas, é o caso do Espanhol e do Russo para as questões relativas ao Sistema Harmonizado.

Acresce que, para além da gestão dos instrumentos de direito internacional instituídos no seu âmbito, a OMA tem como objectivo promover a cooperação entre os seus Membros, em matéria aduaneira, pelo que se considera pertinente que as matérias tratadas no seu seio possam sê-lo em Língua Portuguesa, nomeadamente o Sistema Harmonizado e a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros.

Para que uma língua se possa tornar Língua Oficial da OMA, o Conselho de Cooperação Aduaneira aprovou, nas suas 97ª/98ª Sessões Anuais (28 a 30 de Junho/2003), seis critérios, a saber:

1º - Custos (a suportar pelos Países interessados);

2º - Número de membros da OMA e potenciais membros utentes da língua que se propõe (que manifestem interesse em exprimir-se na língua proposta);

3º - Volume das trocas comerciais (utilização da língua proposta em parte importante das trocas internacionais);

4º - Incidência do emprego da língua suplementar (saber se a não utilização na OMA da língua proposta funciona como um obstáculo à participação nos trabalhos dos respectivos países);

5º - Prática seguida noutras organizações (saber das práticas e da experiência de outras organizações internacionais que tratam matérias relacionadas com a actividade aduaneira);

6º - Número de línguas já utilizadas (importante por razões de organização – utilização de salas e cabinas para tradução).

Em Reunião Extraordinária de Directores-Gerais das Alfândegas da CPLP que teve lugar em Luanda, de 6 a 9 de Dezembro de 2004, foram analisados os referidos critérios, tendo sido concluído que, no caso da CPLP, todos podem ser satisfeitos, sendo que a maior dificuldade se encontra no critério relativo aos custos (1º).

Com efeito, as diversas Administrações Aduaneiras manifestaram a impossibilidade de suportar os encargos inerentes a este projecto, atentos os respectivos constrangimentos orçamentais.

Outro dos obstáculos que é preciso ultrapassar prende-se com o facto das Administrações Aduaneiras da Guiné-Bissau e S. Tomé e Príncipe, por razões de natureza exclusivamente financeira, não serem membros da OMA.

Nestes termos, o projecto adoptado na Reunião Extraordinária de Luanda aponta alguns caminhos para a resolução do obstáculo relativo ao financiamento, tendo ficado cada Delegação com a incumbência de submeter às respectivas tutelas as propostas constantes do referido projecto.

Também ficou decidido solicitar a anuência superior para que as diversas Administrações Aduaneiras contactem as Autoridades Aduaneiras da Região Administrativa Especial de Macau , no sentido de obter a sua adesão ao processo de negociação com a OMA para a adopção do Português como Língua de trabalho.

Sendo este um anseio legítimo da comunidade lusófona, não deixa de ser, também, um projecto grandioso que, talvez por isso, se vai deparando com dificuldades proporcionais ao objectivo final.

Ciente das dificuldades associadas a um projecto desta natureza, a Administração Aduaneira Portuguesa também tem centrado esforços em objectivos intermédios.

Assim, neste momento negoceia-se o financiamento da tradução para a Língua Portuguesa da documentação produzida pela OMA (decisões, convenções, resoluções e outros documentos finais).

Uma vez traduzida, a documentação seria publicada no SITE da OMA, acessível aos membros da Comunidade de Língua Portuguesa.

4. Cooperação Bilateral em 2004 e 2005
A execução da cooperação e assistência técnica bilateral tem como base um pedido de assistência técnica por uma Administração Aduaneira a outra Administração Aduaneira da CPLP (normalmente Portugal).

Tendo em consideração as matérias envolvidas e os possíveis formadores a envolver, é, ainda, necessário o aval positivo da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (DGAERI) no apoio financeiro das acções.

Em 2004 as acções de âmbito bilateral desenvolvidas, tiveram lugar em Dili, Lisboa e Luanda, conforme Mapa 1.

Mapa 1 – Cooperação Bilateral - 2004

Local e Data Destinatários Formadores Matérias
Dili
02/03 a 02/04/04
Funcionários das Alfândegas de Timor-Leste 2 Técnicos da DGAIEC Quadro Legal Aduaneiro e Impostos Internos
Dili
12/07 a 06/08/04
Funcionários das Alfândegas de Timor-Leste 1 Técnico da DGAIEC Código Aduaneiro de Timor-Leste
Dili
29/11 a 10/12/04
Funcionários das Alfândegas de Timor-Leste 1 Técnico da DGAIEC Pauta Aduaneira de Timor-Leste
Luanda Funcionários das Alfândegas de Angola 12 Técnicos da DGAIEC Diversas Matérias Aduaneiras
DGAIEC Administração Aduaneira de Cabo Verde Técnicos da DGAIEC Contributo para a Revisão Jurídico-Aduaneira do Código Aduaneiro de Cabo Verde

Ainda dentro do âmbito bilateral teve lugar na DGAIEC, entre 30/08 a 30/09/2004, o estágio de um cidadão moçambicano, solicitado pelas Alfândegas de Moçambique.

Em 2005, as acções de âmbito bilateral tiveram lugar também em Dili, Lisboa e Luanda, conforme MAPA 2

Mapa 2 – Cooperação Bilateral - 2005

Local e Data Destinatários Formadores Matérias
Luanda
04/07 a 26/08/05
Funcionários das Alfândegas de Angola 3 Técnicos da DGAIEC Valor Aduaneiro
Classificação Pautal
Verificação documental
DGAIEC Administração Aduaneira de Cabo Verde 2 Técnicos da DGAIEC Análise dos inquéritos sobre a aplicação do Sistema Antifraude em Cabo Verde
Dili
18/04 a 29/04/05
Funcionários das Alfândegas de Timor-Leste 1 Técnico da DGAIEC Infracções Fiscais
IECs
Dili
20/06 a 02/07/05
Funcionários das Alfândegas de Timor-Leste 2 Técnicos da DGAIEC Área Antifraude

Tiveram, ainda, lugar dentro da cooperação bilateral a presença em Lisboa, na DGAIEC, de duas funcionárias da Administração de S. Tomé.

Manteve-se, assim, em 2005 o nível das acções já desenvolvidas em 2004, sendo de assinalar a forte cooperação com as Alfândegas de Timor-Leste e Angola.

Durante os anos de 2004 e 2005, estiveram envolvidos 31 funcionários da DGAIEC e 224 funcionários de diversas Administrações da CPLP aos quais foram consagradas diversas acções de formação.

5. Cooperação Multilateral em 2004 e 2005
A cooperação multilateral traduziu-se, em 2004 e 2005, pelo cumprimento de um Programa aprovado na XIX Conferência de Directores-Gerais das Alfândegas dos Países da CPLP que se realizou em Maputo, de 18 a 20 de Fevereiro de 2004.

Esse Programa, conhecido por PICAT (Programa Integrado de Cooperação e Assistência Técnica), assenta as suas acções na Formação, Grupos de Trabalho, Seminários, Conferências ou Visitas Técnicas.

Em 2004, as acções de âmbito multilateral tiveram lugar em Lisboa, Luanda e Praia, conforme Mapa 3.

Mapa 3 – Cooperação Multilateral - 2004
Local e Data Tipo Projecto Participantes
Praia
24/05 a 04/06/04
Grupo de Trabalho Nomenclatura e Notas Explicativas do Sistema Harmonizado Angola, Brasil, Cabo Verde, Moçambique e Portugal
Lisboa
06/09 a 17/09/04
Grupo de Trabalho Nomenclatura e Notas Explicativas do Sistema Harmonizado Angola, Brasil, Cabo Verde, Moçambique e Portugal
Luanda
07/12 a 09/12/04
Seminário Capacitação e formação sobre Valor Aduaneiro Angola, Brasil, Cabo Verde, Moçambique, S. Tomé e Portugal
Luanda
06/12 a 09/12/04
Reunião Extraordinária de DG's Promoção do Português como língua de trabalho em reuniões e organizações internacionais Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, S. Tomé e Portugal

Deve sublinhar-se a integração no Programa PICAT do Grupo de Trabalho da CPLP sobre o Sistema Harmonizado, tanto mais que esta cooperação começou em 1983, de âmbito bilateral entre Portugal e o Brasil.

Apesar da sua inactividade entre 1997 e 2001, o Grupo de Trabalho assumiu a sua forma multilateral a partir de 2002 (Angola, Brasil, Moçambique e Portugal).

Em relação a 2005, as acções de âmbito multilateral concluídas foram as seguintes:

Mapa 4 – Cooperação Multilateral - 2005

Local e Data Tipo Projecto Participantes
Brasília
18/04 a 29/04/05
Grupo de Trabalho Nomenclatura e Notas Explicativas do Sistema Harmonizado Angola, Brasil, Cabo Verde, Moçambique e Portugal, S. Tomé e Timor
Luanda
24/10 a 04/11/05
Grupo de Trabalho Nomenclatura e Notas Explicativas do Sistema Harmonizado Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal, S. Tomé e Timor
Lisboa
16/05 a 20/05/05
Visitas Técnicas Intercâmbio de Experiências Angola, Cabo Verde, Moçambique, Portugal, S. Tomé e Timor
Recife
19/09 a 30/09/05
Seminário Gestão do Risco, Auditoria e Fiscalização Angola, Brasil, Cabo Verde, Moçambique, Portugal, S. Tomé e Timor
Praia
28/11 a 30/11/05
Formação Formação de Formadores sobre o Sistema Harmonizado Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal e Timor

O ano de 2006 é o último ano do PICAT I, cujo balanço, analisado pelas diversas Administrações Aduaneiras em reunião decorrida em Lisboa, em Abril do corrente ano, foi considerado muito positivo.

Conscientes de que, após esta experiência no quadro multilateral, estão reunidas as condições para que a cooperação se reforce e que este é o melhor caminho para o relacionamento e inter-ajuda entre as diversas Alfândegas da CPLP, na reunião acima referida os delegados actualizaram também as necessidades de assistência técnica, tendo sido elaborado e adoptado um novo projecto de programa, denominado PICAT II, para os anos de 2007 a 2009 o qual será aprovado no Lobito, na Conferência de Directores-Gerais em Angola.

Enquanto organismo financiador da participação das Instituições Aduaneiras mais carenciadas nas diversas acções previstas no programa, a presença da DGAERI nesta reunião, foi um contributo importante para atingir um dos objectivos a que se propunham as delegações, ou seja, adoptar um programa para submeter à aprovação da XXI Conferência de Directores-Gerais que, este ano, terá lugar no Lobito (Angola).

Apesar das assimetrias, apesar das dificuldades, apesar das distâncias geográficas, a cooperação entre os países lusófonos tem sido feita com espírito de lealdade e de abertura e numa atitude de conjugação de esforços para optimização dos resultados finais, com respeito pela diferença, acarinhando um relacionamento que se faz em português e que tem, portanto, um património cultural comum.

“Imaginar é o princípio da criação. A gente imagina o que deseja, quer o que imagina e, finalmente, cria o que quer.”

Bernard-Shaw

[1] Director de Serviços da Cooperação Aduaneira e Documentação
[2] 1ª Verificadora Superior